决策失误：环境损害遗患无穷

新中国成立以来导致环境污染和生态破坏的最主要原因是什么?环保界的一位资深人士认为：决策失误。

由于诸多原因，上个世纪我国在制定重大经济决策时很少甚至没有考虑决策可能产生环境后果，以致于在执行的过程中引发了大面积的环境污染和生态破坏，至今遗患无穷： ——在“以粮为纲”的思想影响下，全国性的毁林开荒、毁草垦田、围湖造田一浪高过一浪，结果引发了水土流失、湖泊萎缩、草地沙化、洪水泛滥;

——20世纪80年代中期提出的“大矿大开、小矿小开”、“有水快流”的资源开发政策，乱采乱挖之风到处蔓延，在大量浪费资源的同时，也极大地破坏了生态环境;

——80年代末制定的支持乡镇企业政策，致使包括“十五小”企业在内的乡镇企业遍地开花，“家家点火、村村冒烟”，工业污染和生态破坏从城市蔓延到农村，对水环境的污染尤其触目惊心，江南一些水乡出现了“家住江边买水喝”的尴尬……

这些环境损害一经发生，要恢复和逆转必须付出高昂的代价，迫使我们不得不投巨资还历史欠帐：实施“三湖三河”等重点环境工程、退耕还林还草、退田还湖、退耕还牧、关闭小厂小矿等。以关停耗能高、污染重的“十五小”为例，仅1996年一年就关停了65000多家小企业，有些地方到今天还关而不死，死而复燃。历史教训说明，政策、规划和计划所产生的环境影响具有宏观性、累积性、长期潜在性等特点，如果在决策时不考虑环境问题，往往会造成灾难性的后果。如何才能最大限度地减少政策、计划和规划对环境造成的损害?在日前举行的中加战略环境影响评价研讨会上，中外专家一致呼吁：应在目前实行的建设项目环境影响评价(简称项目环评)的基础上，尽快实施战略环境影响评价(简称战略环评)。

战略环评：预防环境破坏从决策开始

据中国环境科学院院长陈复介绍，战略环评是指对政策、规划或计划及其替代方案可能产生的环境影响进行规范的、系统的综合评价，并把评价结果应用于负有公共责任的决策中。它是为了针对项目环评的缺陷而提出的。项目环评自20世纪60年代在西方发达国家提出并实施以来，在控制和减少环境污染和生态破坏方面发挥了重要作用，但是其不足也日益明显：建设项目处于整个决策链(战略—政策—规划—计划—项目)的末端，因此项目环评只能做修补性的努力;对单个项目的认可或否决，并不能影响最初的决策和布局。而环境问题在人们着手制定政策、规划和计划时就已经潜在地产生了。

上个世纪70年代中期，欧美一些国家开始把环评应用扩展到规划层次;80年代初期，又将环评提高到政策层次。到80年代末，战略环评开始得到世界范围的广泛接受。加拿大在 1990年以《内阁指令》的形式，要求政府各部门在战略层次考虑环境因素，进行严格的环评，并成立了专门的环境评价局;在美国，环保、能源、住房与城市发展、交通及林业等部门都积极参与战略环评，20世纪80年代仅环保局平均每年完成约40项战略环评。

我国应尽快实施战略环评

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我国的项目环评经过20多年的发展完善，已成为我国环境管理的一项基本制度，2000年环评执行率达到93.6%，在控制新污染、保护生态环境方面发挥了重要作用。但是，国家环保总局副局长王心芳指出，现行的建设项目环评难以在宏观决策中发挥作用，无法解决开发建设活动中产生的累计影响、间接影响和诱导影响。要实现预防为主的环境保护方针，必须实行战略环评，防止重大决策失误和环境破坏。

令人可喜的是，我国的一些城市已经开始了战略环评的探索。如天津市针对污水资源化政策进行了战略环评，兰州市和济南市分别开展了西固区区域开发和舜耕社区开发的环境影响评价。南开大学环境科学与工程学院院长朱坦认为，战略环评的主要目标是保证发展战略符合国家的环境政策和行动计划，体现和达到可持续发展的要求，在实施过程中要遵循如下原则：将战略环评充分纳入到战略的制定和决策过程中去;尽可能在战略制定的早期阶段进行战略环评;充分考虑替代方案;明确各个部门的职责，建立有效的合作交流机制;让公众广泛参与。

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据悉，全国人大正在起草制定《环境影响评价法》，战略环评是其中的重要内容，同时也是争论的焦点。“‘十五’期间，我国的国民经济将继续保持快速发展，从源头控制环境污染和生态破坏的任务更加艰巨。”国家环保总局监督司司长祝兴祥认为，“‘前世不忘，后事之师’，国内外正反两方面的经验证明，实施战略环评是防止决策失误、把环保纳入综合决策的有效途径。有关部门应该抛弃狭隘的部门利益，从维护国家生态安全和可持续发展的大局出发，积极进行战略环评。只有这样，才能避免今后重走‘先污染后治理’的老路。”